政府信息公开

1．明确多元补偿方式和对象

《条例》在第二条中一改此前《条例（征求意见稿）》中关于生态保护补偿定义的表述，不再采用生态保护者、生态保护责任、成本等概念，而是总结我国生态保护补偿实践，将生态保护补偿制度细分为财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿三大机制，并通过列举方式确定生态保护补偿等多元化补偿方式包括资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式；生态保护补偿主体，包括地方各级人民政府、村民委员会、居民委员会、农村集体经济组织及其成员以及其他应当获得补偿的单位和个人。

2.确立资金管理机制

自我国开展生态保护补偿工作以来，政府主导下的生态保护补偿的资金来源以政府财政为主，但除了每年重点生态功能区转移支付资金较为稳定外，其他重要区域、领域相关的生态保护补偿资金不够稳定且资金使用效率较低，“造血”功能不足。

基于这一现实，《条例》在第四条、第十一条、第十三条、第二十五条中，从资金来源、资金分配、资金使用方向、资金监管等方面进行了规定，明确构建生态保护补偿资金稳定投入机制的政府责任，确立重点生态功能区转移支付资金分配的差异化要求，规范地方政府统筹使用补偿资金并明确资金应优先用于自然资源保护、生态环境治理和修复等。

3．规范财政纵向补偿

财政纵向补偿具有自上而下、资金源于政府财政、涉及区域、领域众多等特点。实践中，因补偿范围不清晰且资金来源与使用多为政策导向，各重要区域、领域的生态保护补偿工作存在进展不平衡的问题。为此，《条例》在第二章设专章就财政纵向补偿予以规范。《条例》在继承了现有政策体系中对纵向补偿范围设定的同时，还明确了分类补偿的具体范围，并将水生生物资源、陆生野生动植物资源等其他重要生态环境要素也纳入纵向补偿的范畴。此外，《条例》还就中央和地方在重要区域、领域补偿上的事权、财权进行了区分，确定了地方政府在分类管理、资金配套、科学分配与规范使用资金等方面的责任。

4．细化横向补偿范围并明确补偿协议具体内容

横向生态保护补偿机制立足于生态系统的整体性，能够有效解决因行政区域划分而导致的生态保护工作的分割，有效推进生态保护从“行政区域自治”进入“协商合作共治”，逐步形成“成本共担、效益共享、合作共治”的格局。[2]

在《条例》出台之前，我国就横向生态保护补偿出台了《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《生态综合补偿试点方案》等文件，构建了横向生态保护补偿的制度框架并确定以流域上下游生态保护补偿为横向生态保护补偿的实施重点。《条例》在原有制度框架及实践的基础上，将横向范围进行细化，在第十五条中将范围确定为：江河流域上下游、左右岸、干支流所在区域；重要生态环境要素所在区域以及其他生态功能重要区域；重大引调水工程水源地以及沿线保护区；其他按照协议开展生态保护补偿的区域。

此外，为了推进横向补偿协议的签订与履行，《条例》不仅在第十七条中细化了补偿协议的具体内容：补偿的具体范围、生态保护预期目标及其监测、评判指标、生态保护地区的生态保护责任、补偿方式以及落实补偿的相关安排、协议期限、违反协议的处理，还在第十八条中建立了争议解决机制，明确因协议产生的争议，地方人民政府应当协商解决；协商不成的，报请共同的上一级人民政府协调解决，必要时共同的上一级人民政府可以作出决定。

5．为市场机制补偿确立基本规则

在2016年国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中，市场化补偿作为生态保护补偿的协同机制出现。经过多年的实施，自然资源有偿使用补偿、排污权交易、生态产业、碳排放权（碳汇权益）等市场化举措均有了长足的进展，市场化补偿已经成为生态保护补偿制度的主要内容之一。

此次《条例》的出台，为生态保护补偿的市场化提供了法律依据，将以往的市场化举措予以固定，为各方主体参与生态保护补偿提供了指引。特别是在生态产业发展方面。考虑到生态功能重要、生态资源富集的地区往往是欠发达地区，常面临生态优势难以转化为经济优势的困境，为此《条例》在第二十三条中一方面鼓励社会力量参与生态产业发展，另一方面明确在发展生态产业的同时，还应完善农村集体经济组织和农村居民参与方式，建立持续性惠益分享机制，以此来保障“生态效益与经济效益、社会效益相统一”。

徒法不足以自行。结合笔者曾经参与某省生态保护补偿地方性法规的制定与实施情况评估的工作经历，笔者以为，《条例》在具体实施过程中还有以下几个要点需予以关注。

1.生态保护补偿工作机制需进一步完善

尽管《条例》就中央政府、地方政府及各部门在生态保护补偿事权进行了划分，并在相关条款中明确有关部门依据各自职责负责生态保护补偿工作。但作为一项既复杂又系统的工作，若无有效的工作机制，生态保护补偿工作恐难以在《条例》后时期出现明显改观。

结合笔者的工作经历，笔者以为，为保证《条例》能够得到有效地贯彻落实，有效推进生态保护补偿工作，县级以上人民政府可采用“联席会议+年度重点工作计划”的工作机制，即以联席会议为居中协调机构，统筹本地区生态保护补偿工作，以经联席会议审议通过的年度重点工作计划作为本地区年度生态保护补偿工作的路线图，确保生态保护补偿工作能够得到有效推进。

2．拓宽生态保护补偿资金渠道须遵守法律规定

资金问题历来是生态保护补偿工作的重点与难点，特别资金来源单一、资金量少等问题严重制约着生态保护补偿工作的开展。实践中，地方政府自主拓宽生态保护补偿资金渠道主要采取两种方式，即整合现有财政资金与公私合作，如贡山县通过整合涉农资金推进特色生态产业发展，隆子县通过“政府先导资金+企业投建管服一体化+农户合作组织参与”的公私合作模式解决资金困境，以及部分地方探索从旅游门票收入、自然资源使用权收益等资金中抽取一定比例资金专门用于生态保护补偿等。但该等实践均需遵守《条例》第四条中“依法”这一前提。

笔者关注到，不久前，鄂尔多斯人民政府对外发布了《鄂尔多斯市新能源发展行动方案（2024—2025年）的通知》（以下简称“《方案》”），其中明确探索对新能源开发企业征收风光资源税，若采用从量计征，参考水力发电企业水资源税征收办法，根据风光资源发电量按税额0.005元/千瓦时—0.050元/千瓦时征收。若采用从价计征，参考煤炭、油气等资源税管理办法，根据风光资源上网电价按税率2%—10%征收。但根据《税收征收管理法》，我国税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，应依照法律的规定执行，即税收法定，加之《资源税法》中并未将风光资源纳入应税资源的具体范围，故鄂尔多斯人民政府的探索存在于法无据的问题。

3.分类补偿配套规范体系需尽快建立

当前，我国重要生态环境要素的分类补偿配套规范体系尚未完全建立，多数重要生态环境要素的生态保护补偿主要依托于相关补助政策及补助资金，尚未有分类补偿的专门办法或规定，如就耕地而言，其生态保护补偿的实施与资金依托于《粮油生产保障资金管理办法》《农业产业发展资金管理办法》《农业生态资源保护资金管理办法》等办法及对应资金。为此，《条例》专门在第九条中规定，中央财政分类补偿的具体办法由国务院主管部门会同其他有关部门分领域制定。

但需关注到的是，中央分类补偿具体办法出台的时限尚不明确。若配套办法迟迟不出，则将极大限制《条例》的具体实施。基于此，笔者以为，为保持生态保护补偿的“热度”以及《条例》贯彻落实工作的连贯性，分类补偿的配套办法宜在《条例》正式生效后一年内出台。此外，国务院主管部门在制定分类补偿具体办法时，应重点关注新旧制度间的异同，重视对旧制度的扬弃，对中央原有规范的进行大范围调整与优化。地方相关主管部门则亦应在分类补偿配套办法出台后，迅速启动本地区分类补偿规范的制定工作，配合分类补偿工作“自上而下”的有序推进。

4.充分协商横向生态保护补偿协议

 实践中，地区间横向生态保护补偿特别是流域上下游生态保护补偿虽然也签订补偿协议，但在具体实施过程中多以各省财政、水务部门发布的流域上下游生态保护补偿实施方案为准，协议多被定性为实施流域上下游生态保护补偿的程序性文件，地区间少有就补偿范围、保护责任、补偿方式等进行充分协商。

本次《条例》将补偿协议确定为地区间进行横向生态保护补偿的唯一纽带，但若地方仍沿用原签订、履行思路，对协议的具体内容协商不予以足够的重视，《条例》设置补偿协议的功能将很有可能无法实现。为此，笔者建议，地方在签订补偿协议时，可参考海南赤田水库（保亭－三亚）流域上下游横向补偿的操作方式，在明确补偿具体范围、生态保护具体目标、生态保护责任的同时，基于流域上游（生态保护地区）的实际需求，在补偿方式以及落实补偿的相关安排方面进行充分协商，采取包括环保基础设施、生态修复项目共建以农业面源协同治理等多元方式开展补偿。